大学章程的规律性与差异性

大学章程的规律性与差异性

——以教育部首批核准的六所高校为例的实证分析

方文龙 江旺龙

摘要：大学章程，是规律性与差异性的统一。这是因为，首先大学章程制订的制度依据存在共性；其次，高校办学与运行的客观规律存在共性，所面对的外部环境具有普遍的时代性。各高校章程存在的特色差异，则在于不同的高校对概念内涵的把握、对自身学校的定位存在差异，因此表述不一。通过实证分析教育部已核准的六所高校章程，可见各高校对规范要求的独特把握。

关键词：大学章程；规律性；差异性；实证研究

   大学章程建设工作，是近年来教育部给各大高校规定的重大任务之一。通过制定大学章程，以此为突破点，全面推进高校制度建设，在正确处理政府、高校、社会三者任务的基础上，努力完善学校内部治理结构，形成学校内部多种机制良性配套、有效运转的格局，打牢现代大学制度的基础。要做好此项工作，须认真分析高校章程建设的规律性与差异性，这样才能在把握事物普遍共性的基础，彰显自身特色。

一、制度依据的规律性要求

大学章程建设，是大学实现自主办学的历史性要求与时代性要求，因此，国家从制度层面上给予了逐级规范，体现出国家对高校发展规律的逐步递进与深层把握。

从中国现行高教行政法制与体制的发展脉络看，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。这是中共中央、国务院在改革开放后第一次提出研究讨论教育体制问题，涉及政府对大学内部管理统包、统揽、统管太多的问题。1993年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中提出，要“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定：设立的学校及其他教育机构，必须具备“章程”等基本条件，必须“按照章程自主管理”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第27条明确规定：申请设立高等学校必须向审批机关提交“章程”材料；第28条要求：高等学校章程明确规定校名、校址、办学宗旨、学科门类设置、举办者与学校之间的权利和义务、内部管理体制等内容。1999年5月颁布的《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中也指出：“根据《中华人民共和国高等教育法》第27条的规定，今后设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行”。同年12月教育部在其下发的《关于加强教育法制建设的意见》中规定: “各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制订、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”；2003年7月17日，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》也指出：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据”。2007 年教育部政策法规司正式发布了《关于报送高等学校章程材料的通知》；2010年7月党中央、国务院召开了新世纪第一次全国教育工作会议，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 01 0一2 0 20年)》在“完善中国特色现代大学制度”一节中明确提出：“要加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。教育部颁布并于2 01 2年1月1日起实施的《高等学校章程制定暂行办法（第31号令）》明确规定必须“指导和规范高等学校章程建设”，吹响了高校章程建设工作的冲锋号。并且，第31号令还对章程制订文本规范、用词表达、篇章结构、内容要素、制订程序作出具体的要求。这是中央政府对大学章程制订工作规律性把握的集中体现。

二、高校运行的规律性要求

大学章程被喻为高校宪章，是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸、具体化和个性化，实际上是大学精神的集中体现，是大学行为的总规范，体现了高校运行的规律性要求。在确保高校运行的层面上，大学章程的基本功能可以归纳为：“彰显高校法律地位，保障高校特色发展，高校校规制定依据，高校自主办学权保障，学术自由权保障，高校内部行政权力制衡，高校外部共同治理协调，教育教学质量保障，师生权益救济保障”。

大学章程的内容可以概括为四大部分：第一，明确高校办学自主权，厘清政府、社会与高校之间的权力边界关系，力图在法律视野下兼顾和平衡高等教育的国家效益与高校效能之间的矛盾与冲突。第二，明确高校建设与发展的特色。其实质是解决 “办成什么样的的大学”的问题，主要包括大学的发展定位、办学理念、类型层次、学科建设、人才培养等方面，明确本校自身的优势和特色，明确适合自身的不同于他校的个性化发展路径。第三，明确高校共同治理模式。其实质是解决 “怎样举办国家和社会都满意的大学”的问题，即必须明确大学内部治理结构中各机构、各组织、各部门，尤其是学校与院系的权利关系，明确决策机构、执行机构、学术机构、教学机构等的相互关系，建立校长治校、教授治学、学生参与的大学治理路径。第四，明确高校学术自由权。大学章程应当给予学术权力足够的地位,让学术权力能自由发挥其应有的功能，从而使科研工作体现出更好的效益，更好地服务经济社会发展。

教育部法制办曾于2007 年统计共有563 所高等学校（含普通本专科及职业院校、成人高校，主要是公办高校）报送了章程或者是已经进入了审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校数的21.1%。其中，教育部直属高校中有十所报送了已制定的章程，另有13 所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校31．5%。此后没有再次进行此类调查，由于民办高校在审批时依法必须提供章程，据此可推定现有的民办高校已具有学校章程。但即使加上民办高校，具备章程的高校仍不足全国高校的50%，也就是说大多数公办高校目前还没有学校章程。这一状况的出现，主要受两方面因素的影响：从法律层面看，由于多数公办高校是在《教育法》、《高等教育法》实施前设立的，按照当时的规定，章程并不是学校设立的必备条件。按照法不溯及既往的原则，没有章程并不影响学校的法律地位，制定章程对学校也没有直接的法律约束力；从实践层面看，章程在整个高校治理结构中的地位与作用不凸显，高校普遍没有制定章程的愿望与动机。

由于全国高校章程建设整体滞后，所以，开展章程建设，必须以现有的教育部已核准的章程为蓝本，分析其异同，研究其彰显个性的不同方式。

三、大学章程个性的实证研究

教育部首批核准了6所高校章程,分别是中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学。我们可先比较它们的篇章结构的规律性与特色之处。请见表1。

表1  六所高校篇章结构比较

通过文本比较，可发现，六所原属性质不同的高校章程有同有异，共同点表现在都体现了教育部31号令对内容的要求，表现出对高等教育普遍规律的把握。不同点表现在，首先是篇幅悬殊，详略有异，最长的上海外国语大学的章程共14000余字，几乎是最短的中国人民大学章程的两倍。其次，在章节编排上，顺序差异较大，各有特色。如中国人民大学将学生、教职工的的权利和义务的部分放在置前，以体现为学生和教职工服务的治校思想，以及发展人文社会科学所倡导的人本精神。这一点与中国人民大学的校徽涵义也是一致的。又如华中师范大学和东南大学专设“举办者”一章，以厘清举办者和学校之间的关系，强化学校的办学自主权。再次，在章节的命名上，也各有特色。如东南大学直接以组织结构的具体名称为各章节的名称，设“中国共产党东南大学委员会”、“纪律检查委员会及党委部门”、“校长、校长办公会议及行政部门”、“学术组织”、“教职工代表大会”、“学生代表大会及群众组织”等等章节，以明确学校管理体制和组织机构的职责利权，给人以一目了然之感。

在文字和概念的运用上，每一个学校在大体类似的同时，表现出不同。这说明在概念的表述上，文字有一定的弹性空间，而且，又体现出自身的特色。下面，笔者再以东华大学、华中师范大学、武汉理工大学为例分析内容和文字表述的差异。

   东华大学章程目录细则

序言：历史沿革；

第一章 总则：制订依据，主办者和管理者，学校性质，校名，校址，学校的目标定位，办学使命，校风校训，校庆日、校标、校歌；

第二章 功能和教育形式：教育形式、学历学位管理、办学评估管理；

第三章 管理体制：校党委职责、校纪委职责、校长职责、校长办公会议职责、学术委员会职责、学位评定委员会职责、教学委员会职责、专门委员会、教职工代表大职责、学生代表大会职责、工青妇民主党派等其他团体；

第四章 组织机构：学院的性质、党政联席会议、院党总支、院长职责、院教授委员会职责、院教代会；

第五章 教职工：教职工的聘用、权利和义务；

第六章 学生：学生的录取、权利和义务、资助；

第七章 经费资产后勤：经费来源、财务管理、经济责任制度、资产管理、后勤；

第八章 外部关系：学校与举办者、校董会、校友会；

第九章 附则：制订与修改程序、解释权。

    华中师范大学章程目录细则

序言：历史沿革、办学目标、办学理念、学科发展战略、大学精神、制订依据；

第一章 总则：校名校址、学校性质、学校的举办者和主管者、学历学位管理、学科专业设置、校训、校园文化、校徽、校旗、校歌、校庆；

第二章 学校基本制度：党委领导下的校长负责制、议事和决策基本制度、校院两级管理体制；

第三章 举办者：举办者的权利和义务；

第四章 组织机构：管理架构：党委的产生、职责，校纪委的产生、职责，校长职责、学术委员会职责、学位评定委员会职责、教学委员会职责、理事会的组成和职责、咨询委员会组成、校工会、教代会职责、学代会的产生和职权、其他工青妇组织；教学科研机构：学院管理权、院党委（总支）职责、院长职权、院党政联席会议职权、院教学委员会、院教代会；

第五章 学生和校友：学生的录取和权利、校友会；

第六章 教职工：教职工的聘用和权利；

第七章 资产经费后勤和校园：资产组成和管理、经费来源和管理、后勤；

第八章 对外交流与合作；

第九章 附则：制订和修改程序、解释权。

     武汉理工大学章程目录细则

序言：历史沿革；

第一章 总则：制订依据、举办者、校名校址；

第二章 办学活动：办学理念、校训精神、学历学位管理、学科门类设置、招生、科研政策、社会服务、文化传承创新、

第三章 治理结构：学校领导体制，党委领导下的校长负责制、校党委的产生与职责、校长职权、校长办公会会议组成与职权、书记办公会会议组成和职权、纪律检查委员会的产生和职权；二级管理体制：学院权责、院党政联席会议组成和职权、院领导配备、院长职责、教学科研单位党组织职责、院教授会的组成和职责、直属单位和附属单位的行政负责人负责制；学术组织：学术委员会的组成和职责、学位评定委员会的组成和职责、教学委员会的组成和职责、专业技术职务评审委员会的组成和职责；民主管理：教代会的组成和职责、校工会的组成和职责、学代会的组成和职责、校咨询委员会的组成和职责；

第四章 教职工：权利和义务、离退休待遇；聘用、人才建设、工资制度；权益保障、工会、申诉权；

第五章 学生：权力和义务、管理和服务：学生考核、奖惩、助贷、课外活动；权益保障：学生申诉处理；

第六章 投入和保障：经费来源、学费核准、财务管理、资产管理、保障体系；

第七章 外部关系、理事会、校友会、基金会；

第八章 校旗、校标、校徽和校庆日（附规格示意图）；

第九章 附则：制订程序、修订程序、解释权。

比较分析三校的篇章，有这样的情况值得注意：一是虽然内容要点相似，但是在专业术语的运用方面有差异。以“组织机构”、“校友会”、“举办者”为例，请见表2.

表2  几个概念的差异